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“Sandbox” e Análise de Impacto Regulatório para a Reforma Tributária

Por Cristiano Carvalho e Gustavo Henrique Grehs Sulzbach

A Reforma Tributária, agora com seu texto aprovado pelo Congresso e pelo Senado, promete trazer diversas alterações e simplificações no ordenamento tributário brasileiro, resultando em várias melhorias para os contribuintes e investidores. Todavia, quem lê a EC n. 132/23 percebe a enorme insegurança e incerteza jurídica que traz a Emenda, uma vez que muitos dos pontos essenciais dependem de regulação por meio de Leis Complementares, ainda a serem elaboradas, discutidas e aprovadas pelo Congresso Nacional.

É sempre necessário realizar simulações robustas de novos marcos regulatórios, de modo a visualizar minimamente as consequências não-previstas e eventuais externalidades. Não há meio empírico para visualizar e antecipar os impactos da Reforma sem realizarmos uma experimentação rigorosa das novas propostas e modelos. Precisamos utilizar ferramentas que demonstrem exatamente as repercussões de novas normas. E é nesse sentido que surge o “Sandbox”.

Na computação, o termo “Sandbox” é uma metáfora, a qual remete a um ambiente virtual, isolado e seguro para testar novas aplicações, sem que elas possam afetar outros sistemas ou plataformas, tal como uma caixa de areia em que as crianças brincam de forma controlada, monitorada e protegida. Assim, com um ambiente nessas especificações, permite-se que inovações ocorram de forma mais rápida, segura e com menores custos de transação.

Ainda que o “Sandbox” tenha se originado no Reino Unido, ocorreu nos últimos anos uma grande proliferação desses ambientes no âmbito mundial, especialmente nos EUA, onde, atualmente, vários estados chegam a possuir uma regulação específica para a experimentação de novas tecnologias por esses “Sandboxes”. Recentemente nos EUA, com as propostas de mais impostos e taxas, como se identifica na tributação de ativos digitais e de criptomoedas, vislumbra-se no solo americano cada vez mais a importância desses “Sandboxes”, os quais podem demonstrar a viabilidade (ou não) desses projetos fiscais, ajudando os reguladores estaduais e federais a visualizar os dados e os resultados dessas propostas tributárias. Assim, os “Sandboxes” ganharam destaque no setor dos serviços financeiros (fintechs), mas, desde então, expandiram-se para uma vasta gama de setores, incluindo transportes (drones, veículos autónomos), energia, saúde, tecnologia da informação, além de estarem se encaminhando para a área tributária.

No Brasil, conforme a Resolução 29 da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), temos o ambiente regulatório experimental, também conhecido como “sandbox regulatório”, o qual consiste em um ambiente em que as pessoas jurídicas participantes podem receber autorizações temporárias para testar modelos de negócio inovadores em atividades no mercado de valores mobiliários regulamentadas pela CVM ou pelo Banco Central. Nos termos da Resolução 29 da CVM, entre as finalidades do “sandbox regulatório”, temos: a fomentação da inovação no mercado de capitais; a diminuição de tempo e de custos no desenvolvimento de produtos, serviços e modelos de negócio inovadores; o aumento da visibilidade desses modelos de negócio inovadores; e o aumento da competição entre prestadores de serviços e fornecedores de produtos. O “Sandbox” pode ser considerado como um componente da análise de Impacto Regulatório, crucial para toda implantação de novo marco regulatório, conforme, inclusive, dispõe a Lei 13.874/19 (Lei de Liberdade Econômica), mas é importante frisar que trata de teste empírico real, e não de apenas rodar simulações virtuais.

Atualmente, os participantes do “sandbox regulatório” no Brasil são todos do setor financeiro e de tecnologia, consistindo principalmente de startups, as quais utilizam o crowdfunding e a tecnologia de blockchain para, respectivamente, promover o desenvolvimento e a capitalização de empresas, bem como para possibilitar melhores transações financeiras no mercado de capitais. No entanto, em que pese a participação majoritária do setor de tecnologia financeira no âmbito do “Sandbox” brasileiro, é de suma importância ressaltar que os demais setores podem e devem fazer bom proveito desse ambiente.

A Reforma Tributária levantou diversos questionamentos frente à necessidade de controle dos efeitos e das consequências oriundas de alterações fiscais. Felizmente, o Legislativo se atentou originalmente a essa questão e propôs certas mudanças na Constituição Federal: uma das propostas da PEC 45 consistia na vedação à União, Estados e Municípios da “edição de normas infralegais sobre matéria tributária sem dar ampla publicidade aos estudos e pareceres que as embasaram.” Ademais, fora proposto que esses estudos e pareceres divulgados “deverão conter avaliação do seu impacto sobre o grau de complexidade e a capacidade arrecadatória do Sistema Tributário” e que, de modo geral, a exigência ou o aumento de tributos pelos entes estatais “deverá conter avaliação e demonstração do seu impacto econômico-financeiro Nacional.”

Todavia, antes de ser transformada na Emenda Constitucional nº. 132 de 2023, todos esses dispositivos mencionados foram retirados na redação final da Reforma. Não há dúvidas de que essa exclusão representa um retrocesso considerável ao Sistema Tributário brasileiro, visto que a consolidação, na própria Constituição, dessas normas traria maior previsibilidade e segurança ao sistema, beneficiando o Brasil como um todo.

É indiscutível a urgência e os benefícios da racionalização do sistema tributário brasileiro, mas não menos questionável é o fato de que as alterações impactam preços, investimentos e modos de produção. Como impactam? Em qual dimensão, positiva ou negativa? Quais externalidades criaram? Alguém testou e mediu os efeitos das propostas, ainda que ambiente controlável e escalável a ponto de assegurar a manutenção da carga tributária atual e evitar aumento de preços ou reduções de margens? Ou estamos apenas diante de modelos teóricos muito bem-sucedidos em outras economias? Será viável uma mera importação de modelos estrangeiros para a nossa realidade? Basta adotar velhas soluções de implementação?

No caso específico da tributação sobre bens e serviços, o “Sandbox”, como forma de teste em uma Análise de Impacto Regulatório, poderia ser aplicado em alguns setores e localidades, de modo a testar, concretamente, se as propostas, tais como não-cumulatividade plena e neutralidade serão alcançadas. Ou, ainda, ao se tratar de imposto seletivo, testar se o seu objetivo extrafiscal seria alcançado (v.g. diminuir o consumo de determinado produto considerado nocivo à saúde ou ao meio-ambiente), ou se tem efeito inócuo na elasticidade-preço da demanda (os consumidores não se mostraram sensíveis à alteração do preço causado pelo imposto).

Em suma, o tempo em que subsistia a implementação de novas políticas fiscais sem o conhecimento de suas devidas consequências não pode mais existir. O “sandbox regulatório” providencia o meio para trazer exatamente o que é necessário para a Reforma Tributária e para o país: planejamento, previsibilidade, segurança, através de testes realizados em um ambiente controlado e regulado. Aceitar a incerteza como padrão não é mais possível, não há mais margem para erros evitáveis se quisermos transformar esse país em um ambiente sério e seguro para novos investidores e para nossos próprios cidadãos.

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